Comment gérer les sous-consommations budgétaires structurelles au niveau fédéral ?

En effet, les excédents non budgétisés contribuent dans une large mesure à ce que l’objectif minimal du frein à l’endettement – équilibrage durable des recettes et des dépenses (art. 126 al. 1 Constitution fédérale [CF]) – soit dépassé. Les excédents non budgétisés s’expliquent, par exemple, pour moitié par des sous-consommations budgétaires au niveau des dépenses. Ces sous-utilisations pourraient encore subsister à l’avenir. Le graphique G 2 montre du moins qu’elles ont déjà une longue tradition. Il résulte des sous-consommations budgétaires que les comptes de la Confédération sont systématiquement meilleurs que ne le prévoyait le budget, et que la dette est ainsi progressivement réduite. Durant la période 2003-2016, les sous-consommations budgétaires du côté des dépenses se sont élevées, en moyenne annuelle, à 1,2 milliard de francs.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral a chargé une commission d’experts de vérifier si, à l’avenir, les sous-consommations budgétaires au niveau des dépenses devraient servir à relever le plafond des dépenses plutôt qu’ à réduire la dette. Les membres de la commission d’experts, external pageMarius Brülhartcall_made (Université de Lausanne), external pagePatricia Funkcall_made (Università della Svizzera Italiana), external pageChristoph A. Schalteggercall_made (Universität Luzern), external pagePeter Siegenthalercall_made (conseil d’administration CFF et BCBE, ancien directeur de l’AFF), présidée par le directeur du KOF, Jan-Egbert Sturm, ont abouti à deux conclusions essentielles¹ :

1. Il n’est pas recommandé pour l’instant de compléter le frein à l’endettement

Le groupe d’experts est d’avis qu’il serait inopportun, à l’heure actuelle, de procéder à des interventions majeures dans le système de régulation existant. Il prévoit, pour deux raisons au moins, une diminution des sous-consommations budgétaires dans les années à venir. D’abord, le nouveau modèle de gestion de l’Administration fédérale (NMG) peut entraîner cette diminution. Ensuite, la Suisse a connu une situation exceptionnelle au cours des dernières années, dans la mesure où les taux d’inflation et d’intérêt ont été surestimés et les taux de croissance, sous-estimés. Ces erreurs de prévision ont favorisé le respect des consignes budgétaires au niveau des dépenses par le passé. Dans le cas d’une évolution économique et monétaire différente, le respect de ces consignes pourrait s’avérer beaucoup plus difficile que ne le laisse augurer l’évolution des dernières années.

Même si les sous-utilisations budgétaires diminuent selon toute vraisemblance, elles ne devraient pas totalement disparaître. Mais tant qu’elles évoluent dans une mesure modeste, le groupe d’experts ne voit aucune raison de modifier le système actuel. Les effets négatifs potentiels de variantes réalisables sont jugés excessifs dans ce cas.

Le groupe d’experts recommande par conséquent de maintenir le système existant, du moins provisoirement. En complément du NMG, il serait toutefois envisageable que, pour les crédits échappant au contrôle de la Confédération et de l’Administration au niveau de la mise en œuvre du budget, tout dépassement de crédit ne soit justifiable que dans le compte fédéral.  L’incitation à adopter des marges de sécurité dans le budget peut en outre être réduite par un seuil d’importance relative, sous forme d’un pourcentage du crédit budgétaire et d’un montant maximal pour les autres crédits. Le groupe d’experts considère comme non problématique le maintien éventuel de la réduction de dettes non budgétisée.

2. Baisse d’impôts possible en cas de sous-consommations budgétaires persistantes et substantielles

Si, dans les années à venir, les sous-utilisations budgétaires s’avèrent persistantes et substantielles, ce sera plutôt l’indice que la charge fiscale est plus élevée que nécessaire. Comme les impôts s’accompagnent d’une perte sur le plan de l’économie nationale, une baisse des impôts paraît attrayante de ce point de vue.

Une solution éventuelle résiderait, selon le groupe d’experts, dans le cadre d’une des prochaines réformes fiscales laquelle serait liée aux diminutions de recettes. En fonction de l’ampleur des sous-consommations budgétaires prévisibles, il serait possible de renoncer à des mesures d’épargne ou des hausses d’impôts compensatoires.

Le groupe d’experts se déclare toutefois opposé à cette approche pour le moment. Nul ne sait à l’heure actuelle si des sous-consommations budgétaires substantielles sont encore à prévoir à l’avenir. Le système régulateur actuel devrait donc demeurer inchangé pour le moment.

^{1  Le groupe d’experts remercie M. Florian Chatagny (KOF) pour sa contribution scientifique.}